随着中国现代化建设的加速推进，水利行业作为支撑社会经济发展的基础性、战略性和公益性行业，其重要性愈发凸显。当前，我国水利行业正处于从传统管理模式向市场化、现代化转型的关键阶段。2025年，水利行业在保障国家经济安全和社会稳定方面发挥着不可替代的作用，同时也面临着诸多挑战与机遇。近年来，相关政策的不断出台与完善，为水利行业的改革与发展提供了明确的方向和有力的支持。然而，在实际推进过程中，仍存在一些亟待解决的问题，如自然垄断环节与竞争性环节的分离路径不明确、改革观念滞后、监管机制协同性与适应性不足以及市场化运营不足等。这些问题在一定程度上制约了水利行业的高质量发展，影响了水资源利用效率的提升和公共服务质量的优化。

  一、水利行业自然垄断与竞争性环节分离的政策沿革

  《2025-2030年全球及中国水利行业市场现状调研及发展前景分析报告》改革开放以来，中国水利行业的政策制定方向随着国家经济体制转型发生变化，逐步从计划经济模式下的管理方式向适应市场经济发展需求的方向转变。早期，水利设施建设和管理主要依靠国家财政资金，采取统一管理的方式。随着市场经济体制的逐步确立，水利行业开始尝试引入市场机制，鼓励非公有资本进入，以提高资源配置效率和服务水平。1988年，国务院批转了《关于依靠群众合作兴修农村水利的意见》，强调通过多种层次和渠道募集资金，以促进农村水利设施的建设;1990年水利部提出“水利为社会，社会办水利”的新理念，进一步探索多层次、多元化、多渠道的资金筹集与管理方法;1993年，水利部制定了《90年代中国水利改革与发展纲要》，将多元化、多渠道、多层次的水利投资体系作为五大建设体系之一，推动了水利建设的市场化改革;1997年，国务院出台了《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》，保障了国家重大水利工程建设资金的筹集和使用。此外，《中华人民共和国水法》《城市供水条例》等法律规章制度的相继出台和修订，为水利行业的改革和发展提供了法律保障。

  进入21世纪后，随着我国经济的迅速发展和社会需求的不断增加，水利行业面临新的挑战和机遇。2013年，党的十八届三中全会明确全面深化改革的目标，提出了包括水在内的诸多领域的价格改革，放开竞争性环节价格管制，并且指出政府定价应主要集中在重要公用事业、公益性服务及网络型自然垄断环节，初步确立了自然垄断与竞争性环节的区分依据，为水利行业自然垄断与竞争性环节分离奠定了基础。自此之后，《关于深化国有企业改革的指导意见》《关于推进价格机制改革的若干意见》等一系列相关文件的颁布，进一步强调了要对自然垄断行业深化改革，促进市场的公平竞争，提高公共服务质量和效率。2024年，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》再次强调了水利行业自然垄断与竞争性环节分离改革，要求各地各部门结合实际情况，积极探索适合本地特点的改革路径，确保改革顺利推进。

  二、水利行业改革面临的短板不足

  (一)水利行业自然垄断环节与竞争性环节分离路径不明确

  水利行业现状分析提到在水利行业中，自然垄断环节与竞争性环节的有效分离是实现行业高效运作的前提。然而，在实际操作过程中，两者之间的界限并不总是清晰的，在一定程度上阻碍了改革的深入。一方面，由于法律法规、技术标准和行业规范对于界定自然垄断与竞争性环节的规定和方法不够明确，使得地方政府在执行过程中缺乏具体指导，在识别哪些环节具有自然垄断属性、哪些属于竞争性环节时存在困难，难以做到精准施策。另一方面，部分地方政府出于自身利益考虑，可能会有意或无意地模糊两者的界限，导致本应开放给社会资本的竞争性环节仍由政府主导，而自然垄断环节却未能得到有效监管，不仅限制了市场活力的释放，也不利于行业整体效率的提升。

  (二)水利行业改革思想观念有待提升

  在水利行业自然垄断与竞争性环节分离改革中，政府及相关单位的思想观念相对滞后，成为改革的一大障碍。一方面，政府部门和部分工作人员对市场机制的认知不足，认为水利行业大部分领域仍属于自然垄断环节，对引入社会资本和市场化改革存在抵触情绪。另一方面，水利水电企业在长期的公益性和农业型发展模式下，竞争意识淡薄，创新改革动力不足，多数企业仍停留于传统的管理模式，被动式管理和行政化色彩浓厚。特别是中小型水利水电企业管理粗放，忽视现代化企业管理的重要性，过度依赖经验式管理而非科学管理方法，导致管理水平较低。

  (三)水利行业监管机制协同性与适应性有待完善

  当前水利行业监管机制在制度动态更新、标准统一执行及跨领域协同治理等方面存在不足，难以适应自然垄断与竞争性环节分离后的高效治理需求。一是水利行业监管制度有待完善。现有监管政策多基于传统管理模式和技术制定，缺乏定期评估与修订机制，对于创新型管理方式或技术应用的适应性不足，导致新管理模式和技术推广时可能面临无规可依的窘境，难以适应行业快速变革的需求。同时，公众参与机制流于形式，信息公开不充分，降低了社会监督积极性。二是自然垄断环节监管标准与执行脱节。尽管中央层面已明确监管框架，但地方监管机构设置仍存在职能交叉、权责模糊问题，现行监管模式执行过程中，地方执行标准不统一、专业能力不足，导致对自然垄断环节的运营效率与合规性监管难以有效落实。三是信用治理与监管制度协同性不足。全生命周期信用信息采集标准不统一，信用修复路径不明确，信用数据跨领域应用机制尚未打通，与金融、环保等领域的联动约束力薄弱，导致失信惩戒与激励效应未能充分转化为监管效能。

  (四)水利行业竞争性环节市场化运营不足

  在水利行业自然垄断与竞争性环节分离改革进程中，尽管国家在政策层面不断推进市场化改革，但在实际操作中，竞争性环节的市场化运营仍显不足。一方面，由于水利行业的特殊性，如涉及国家安全、生态环境保护等领域，并且前期投入大，收益回报周期长等因素，导致社会资本进入该领域的阻力较大，加之行业内部存在的信息不对称等问题，使得潜在投资者难以衡量项目的风险与回报，从而降低了社会资本的参与热情。另一方面，部分地区在水利行业投融资方面能力较弱，在省市级层面对水利行业投融资工作统筹不足，造成了“依赖输血，难以造血”的窘迫局面。

  三、水利行业自然垄断与竞争性环节分离改革路径

  (一)推动水利行业自然垄断及竞争性环节的有效分离

  1.明确水利行业自然垄断及竞争性环节的界定

  以水库等水利工程为基本单元，区分上中下游三个不同环节，其中包括上游环节的水利工程设施建设(如水利工程建设、相关配件的研发生产等)、中游环节的功能发挥和维护(如日常运行、养护、防洪调蓄等)以及下游环节的效益发挥和运营(如供水、养殖等)。对于中游环节来说，由于其在范围经济和规模经济上的突出特性，为实现效率和效益的最大化，更适合通过集中的建设和管理来运作，这赋予了其自然垄断的属性，应归类为自然垄断环节。而行业上、下游中的部分环节，如设备制造、技术研发等可以通过市场竞争机制更有效地实现资源优化配置。

  2.完善法律法规框架和水利行业自然垄断与竞争性环节划分标准

  在法律层面，进一步细化对自然垄断与竞争性环节的定义，明确其经济属性及核心要素，为地方政府提供明确的操作指南。同时，建立健全相应的法律及责任制度，对于违反法律规定的行为给予相应处罚，保障法律法规的执行力度。在行业规范和技术标准层面，制定涵盖政策、经济、技术等多个维度的划分标准，确保每个环节的性质能够被准确评估。同时，由于水利行业各领域对于自然垄断和竞争性环节的划分并不是一成不变的，因此要随着技术进步和市场需求的变化，定期更新行业规范，特别关注新技术应用对原有自然垄断环节的影响，适时调整相关标准。

  3.加强对地方政府的指导与监督

  中央政府向地方政府提供具体的指导手册，说明如何识别和区分自然垄断与竞争性环节，以及具体的实施细则，定期检查地方政府的执行情况，确保各项政策能够得到有效实施。同时，推动地方利益与全局利益相协调，设计合理的激励机制，鼓励地方政府主动推动自然垄断与竞争性环节的分离，如对成功引入社会资本参与竞争性环节的地方政府给予一定的财政补贴或税收优惠等，同时对因过度维护行业控制权和既得利益而故意模糊界限的地方政府严肃追责，确保其行为符合国家的整体发展战略。

  (二)树立正确的水利行业改革理念，突破改革瓶颈

  1.强化政府部门思想引领与管理能力

  在推进水利行业自然垄断与竞争性环节分离改革的过程中，政府部门应树立正确的改革理念，强化思想引领，同时发挥好调控作用，确保改革顺利进行。一是加强思想教育与培训。政府层面应加大对各级水利部门和相关工作人员的思想教育力度，通过举办专题培训班、研讨会等形式，邀请相关领域专家讲解水利行业市场机制、现代化水利工程管理理念以及自然垄断与竞争性环节分离改革的必要性和意义。将对于领导干部的培训列为培训重点，使其成为改革的积极推动者，引领行业观念的转变，提高从业人员对市场化改革的认识和接受度。二是强化信息公开。建立全国性的信息共享平台，收集各地在自然垄断与竞争性环节分离过程中的成功案例与经验教训，定期公布水利行业各领域改革进展和成果，促进各地之间的学习与交流，并接受社会监督。三是进一步放宽市场准入限制。通过简化行政审批流程、明确准入标准等方式，打破行业壁垒，吸引更多社会资本参与水利行业的竞争性环节，增加市场活力。在简化行政审批流程方面，减少不必要的政府调控行为，降低企业进入门槛。例如推行“一站式”审批服务，缩短审批时间，提高审批效率。在明确准入标准方面，构建公平透明的市场准入标准，清晰界定企业准入的资质条件、技术标准和环保要求等，使企业有章可循。

  2.企业树立水利行业现代化管理新理念，提高市场竞争力

  水利相关企业应主动适应行业市场化改革的新要求，树立现代化管理新理念，制定明确的改革目标和计划，提高企业的现代化管理水平。一是提高竞争意识，增强改革动力。逐步摆脱传统的经验式企业管理模式，转向科学化、系统化的现代管理方法。特别是在项目、财务以及人力资源管理等方面，引入国际先进的管理经验和工具，提升管理的精细化和专业化水平。通过构建合理的绩效评价机制，提升员工的主动性，增强企业的运营效能。二是增加研发投资，促进技术革新。引进国内外先进的水利技术，如水锤防护、精确滴灌技术等，并在此基础上消化吸收和再创新，通过技术改造和优化，形成具有自主知识产权的核心技术，提升企业的核心竞争力。此外，还可以设立专门的技术研发中心，通过与高等院校及科研院所建立长效合作机制等方式，构建专业的研发团队，联合开展关键水利难点技术攻关，突破行业发展瓶颈。三是重视人才培育，提高团队的整体水平。通过内部技能培训和外部人才引进相结合的方式，增强员工总体的专业素质和综合能力。在内部技能培训方面，明确专门负责员工培训的部门，定期组织开展技术技能、管理能力和职业素养等各类培训课程。例如邀请行业领域专家和经验丰富的员工进行授课，分享行业内最新的技术发展动态和管理经验。同时，通过开展岗位轮换和实战演练，提升员工的操作技术水平和团队合作能力。在外部人才引进方面，通过与专科院校、科研机构以及专业培训机构签订定向就业合同等方式引入具有实践技能的人才，快速提升企业的整体技术水平和管理能力。

  (三)健全水利行业监管机制，强化政府宏观调控作用

  1.完善水利行业监管制度，提升监管效能

  一是建立监管政策动态调整机制。水利行业的监管政策需要根据市场变化、技术进步和公众需求动态调整，因此，应建立定期评估机制，每5-10年对现行监管政策进行全面审查，结合行业发展趋势和实际执行情况，及时调整监管标准和流程。例如，针对智慧水务管理系统、生态友好型水利技术等新型水利技术的应用，修定现行监管细则，确保先进管理模式和新技术的推广符合行业规范和公共利益。二是强化公众参与和社会监督。搭建水利监管信息公开平台，定期向社会公布自然垄断环节运营成本、服务质量评估结果、行政处罚案例等信息，保障公众知情权。在官方网站、公众号等设立“水利监管公众参与”专项通道，构建“举报—处置—反馈”闭环机制，鼓励公众通过移动端举报违规行为，支持图文视频上传与定位打卡，自动生成举报编码供用户实时追踪处理进度。此外，探索公众参与的监管模式，例如邀请社区代表、行业协会等第三方力量参与小型水利工程的验收和运营监督，增强监管的公信力和覆盖面，形成政府主导、多元共治的监管格局。

  2.健全水利行业自然垄断环节独立运营监管机制

  一是完善自然垄断环节服务质量与成本监管标准。针对水利行业自然垄断环节的特性，明确监管主体、权责边界及监管流程，细化水利工程建设及运营过程中的安全标准、服务质量、成本核算等要求，制定供水安全、防洪能力、生态保护等核心指标的考核内容，定期对运营主体进行考核，确保自然垄断环节的运营符合公共利益需求。二是优化监管机构设置。在中央层面设立水利行业自然垄断环节监管委员会，统筹水利行业自然垄断环节的政策制定、标准规范和监督执法，明确其与水行政主管、市场监督管理、生态环境等部门的职责边界，避免多头管理与监管空白。地方层面推行“属地主导+中央督导”模式，参照中央架构，建立省市级监管机构，负责具体监管政策的落地执行，中央通过定期督查、绩效评估和专项审计等方式强化对地方监管的指导与约束，确保监管政策执行的统一性和权威性。此外，探索引入第三方专业机构参与监管评估，通过购买服务等方式委托会计师事务所、工程咨询公司等对自然垄断环节的成本核算、工程建设质量进行独立审计，增强监管的科学性和公信力，解决政府监管资源不足与专业性欠缺的问题。

  3.健全水利行业信用体系

  一是建立全生命周期信用档案。从项目立项、建设到运营维护，分阶段细化信用信息采集标准，项目立项阶段重点记录企业资质、历史项目绩效及环保合规性，建设阶段动态跟踪合同履约率、工程质量及安全事故情况，运营阶段监测维护响应时效、用户投诉及功能发挥成效，全程记录企业及个人的信用行为。同时，融入区块链技术确保数据不可篡改和实时更新，为事中事后监管提供过硬的数据支撑。二是构建信用修复与动态管理机制。针对失信主体，建立分类分级的信用修复路径，明确修复条件与程序。例如，对因非主观故意或轻微违规行为导致失信的企业，允许其通过整改、赔偿损失、参加信用培训等方式申请信用修复;对重大失信行为设定“观察期”，要求企业定期提交整改报告并接受第三方评估，达标后可逐步恢复信用等级，避免“一评定终身”的僵化管理。三是深化信用信息跨领域联动应用。推动水利行业信用数据与金融、税务、生态等领域的共享互通，拓展信用信息应用场景。例如，将水利企业信用记录纳入金融机构授信评估体系，对信用优良的企业提供绿色信贷、快速审批等政策优惠;探索与生态环境部门合作，将水利项目生态保护履约情况纳入企业环境信用评价，形成多维度信用约束。

  (四)完善水利行业竞争性环节市场化改革策略

  1.吸引社会资本参与水利行业

  一是强化社会资本流入水利市场的政策引导。通过税费减免、政府补贴等政策支撑举措，降低社会资本的进入门槛和运营成本。同时，通过设立专项基金或发行地方债券等方式，为社会资本提供更多的融资渠道，解决企业资金不足的问题。此外，在引入社会资本的过程中，建立健全风险分担机制，保证政府与社会资本之间风险的合理分担，减少社会资本的投资风险，增强企业投资水利市场的信心。二是探索“水利+”行业发展新模式。集旅游、农业、生态、康养于一体，打造“水利+”发展产业链。在水利旅游方面，结合各地区水利工程周边的自然风光和文化特色，开发水上旅游项目，如游艇观光、水上乐园和生态度假村等，建设融合休闲、娱乐、观光功能于一体的综合性旅游区域，提升水利工程的社会效益。水利农业方面，利用水利设施改善农业生产条件，推广先进的节水灌溉方法，建设并发展现代化农业园区，提高农业产值和农民收入。水利生态方面，将生态环境保护与水利工程的建设运行相结合，打造湿地公园和生态走廊，提高生态环境质量，提升区域生态价值，奠定水生态产品价值实现基础。水利康养方面，利用水资源优势，吸引康养领域资本的投入，通过与医疗保健机构合作，发展健康养生服务业，如温泉疗养和水疗中心等，提供高品质的健康疗养服务，满足人们日益增长的健康需求。

  2.完善水利行业价格形成机制

  一是根据水资源的特性和不同市场需求，制定灵活多样的价格政策。例如建立水价季节调整机制，考量不同季节的用水需求差异，设置不同季节的差异化阶梯水价，在干旱季节或夏季等用水量较大季节，适当提高各级用水的水价标准;在雨季或冬季，用水量相对较少时，适当降低各级用水的水价标准。二是强化成本核算和信息公开机制，确保水资源价格的透明度和合理性。定期对水利工程的建设、运营和维护成本进行核算，并将核算结果向社会公开，接受公众监督，增加公众对于水资源价格制定和调整的理解，同时防止价格虚高，保护消费者利益。三是引入市场竞争机制，促进水资源价格合理化。在节水技术研发等竞争性较强的领域，通过招投标方式选择最佳的服务和技术提供商，减少政府投资成本，提高产品质量。同时，鼓励企业之间开展良性竞争，通过技术创新和管理措施的改进，进一步削减研发成本，提高企业市场竞争力。

  3.完善水利行业金融支持体系

  一是探索发行水利专项债券。由地方政府或相关主管部门牵头，联合相关领域的金融机构和专业咨询机构，对拟发行债券的水利项目进行风险评估，识别和分析该项目的潜在风险，并根据评估结果，合理制定债券发行规模、期限、利率以及还本付息方式等关键要素，确保债券发行契合项目资金需求与还债能力。同时，健全债券管理机制，通过建立透明的信息披露机制和设立专门的账户等措施，确保募集资金专款专用，并定期向投资者公示项目建设进展和财务状况，保障投资者的知情权。二是建立多元化融资渠道。通过股权融资、债券融资、融资租赁等多种融资形式，降低企业对银行贷款的依赖。例如根据项目的不同特性发行不同期限和利率的债券，满足不同项目、不同阶段的差异化资金需求。同时，设立水利投资基金，通过制定明确的投资策略和收益分配机制等措施，吸引各类投资者参与，实现资金的集中管理和高效使用。

  四、总结

  通过对2025年水利行业现状的深入分析，本文明确了水利行业在自然垄断与竞争性环节分离改革方面存在的短板和不足，并提出了相应的改革路径和策略。研究发现，明确区分自然垄断与竞争性环节，对前者实施独立运营，引入社会资本参与后者，同时完善关键领域的监管机制，是提升我国水利行业管理水平和服务质量的关键。此外，树立正确的改革理念、突破改革瓶颈是深化水利行业改革的关键一环;引入社会资本参与、完善价格形成机制以及健全金融支持体系也是不可或缺的重要方面。本研究为我国水利行业的结构性调整提供了理论依据和实践指导，有助于促进公共服务提供方式的优化变革，进一步推动经济社会的可持续发展。