水泥行业作为国民经济的重要基础产业，在2025年仍将占据重要的市场地位。随着“双碳”目标的推进，水泥行业纳入全国碳市场已成为必然趋势。2024年3月，十四届全国人大二次会议明确提出要扩大全国碳市场行业覆盖范围。7月，生态环境部部长表示将稳步扩大行业覆盖范围，加快将水泥等重点排放行业纳入全国碳市场。水泥行业有望在今年底或明年初优先纳入。在此背景下，探讨水泥行业碳排放配额分配方案及相关制度设计的关键维度，对于行业的可持续发展具有重要意义。

  一、水泥行业实行总量与强度双控 据《2025-2030年全球及中国水泥行业市场现状调研及发展前景分析报告》2023年7月，中央全面深化改革委员会审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》。8月，国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，提出“十五五”时期实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，并指出碳达峰后，实施以总量控制为主、强度控制为辅的制度。水泥行业已进入需求平台(后)期，未来需求将下降，且当前产能严重过剩。2023年12月的建筑材料行业大会上提出，我国水泥行业提前实现碳达峰已成为现实。因此，水泥行业应实行总量与强度双控，通过限定排放总量与强度，对冲过剩产能，实现降碳目标和行业健康高质量发展。总量控制也是欧盟等成熟碳市场的基本做法，我国大多数传统产业如钢铁、有色、铝业、造纸业等也存在产能过剩问题，水泥行业的试点将为传统经济行业实行总量控制探索经验。

  二、水泥行业制度设计应更市场化更有进取心目前纳入全国碳排放市场交易的发电行业是关系国计民生的重要行业，在碳排放制度设计时求稳是应有之义，且电力需求还在继续增长，进行总量控制的制度设计有难度。而水泥行业是单纯的普通经济行业，完全遵从市场竞争的原则，市场这一“无形之手”可调节。水泥行业应借鉴发电行业的经验，但不能全部照搬照套，需要根据自身特点进行创新。水泥行业的碳排放制度设计应更市场化，更具进取心，以适应市场竞争的需要。

  三、水泥行业制度设计要与现有政策相衔接纳入全国碳市场是促进碳减排的有力政策工具，但错峰生产、超低排放、产能置换、能耗双控等也是促进碳减排的政策工具。水泥行业应将碳排放制度设计与现有行业政策相衔接，各种政策共同发力，联合推进碳减排。任何一项政策没做好，都可在碳配额分配中进行考核和体现。水泥行业作为传统产业，面临化解产能过剩的艰巨任务，通过政策协同，可更好地实现碳减排和行业健康发展。

  四、水泥行业制度设计要有利于化解产能过剩矛盾水泥行业零排放的绿色溢价较高，没有良好盈利的行业难以持续投入大量资金用于减碳。水泥市场规模分析提到水泥行业是世界公认的难减排行业，依靠从市场购买碳指标组织生产不现实，长期看还需立足自身减碳。只有实现行业健康发展，才能持续推进减碳事业。8月份的中央政治局会议明确指出要强化行业自律，防止“内卷式”恶性竞争。在水泥行业去产能、削减实际供给缺乏有效方案之前，避免恶性竞争、通过错峰生产降本增效、产能置换、维护行业健康生态等共识，是目前水泥行业实施供给侧结构性改革的多元途径。加快供需关系修复和行业利润率修复的速度，才是主管部门和行业企业所期望的，行业才能健康发展、高质量发展。2023年8月，工业和信息化部等八部门出台了《建材行业稳增长工作方案》，全国碳市场实现碳交易是化解产能过剩的根本性政策工具，在其制度设计中考虑错峰生产的因素，才能真正树立“排碳有成本，减碳有收益”的价值导向，激励低碳行为。

  五、水泥行业要使碳市场交易有活跃度维持“紧平衡”状态从全国碳市场存在的问题看，目前我国的碳市场采用以强度控制为基本思路的行业基准法，实行免费分配碳配额，暂未设定总排放量上限导致碳配额相对宽松。控排企业获得充足免费配额后，无需通过“配额交易”等二级市场行为履约，企业自主交易意愿不强，导致碳市场配额价格较低，碳价无法准确反映真正的减排成本和长期供需关系。从推动我国碳市场与国际碳市场接轨的角度看，为提高我国在全球碳市场体系中的地位和竞争力，应加强我国碳市场政策与国际碳市场政策之间的协调和衔接，制定与国际接轨的碳市场标准，提升我国在全球碳市场中的认可度和可信度，推动我国碳价与国际碳价接轨。要使碳市场有一定活跃度，就要有“稀缺性”，有需求，才有市场价格。水泥行业应贯彻中央全面深化改革委员会第二次会议精神，把稳工作节奏，统筹好发展和减排关系，科学调整优化政策举措。建议初期碳配额分配实行“紧平衡”的方式，即配额略有不足，以促进市场活跃度。

  六、水泥行业制度设计要有利于提高创新能力水泥行业要实现深度减碳并最终实现碳中和，需要技术、管理、社会、商业模式的诸多创新。创新有投入和风险，水泥行业要进行重大创新，会有重大投入与风险。因此，减碳制度设计要鼓励创新，制定和实施有效措施。水泥行业的碳排放制度设计要在借鉴发电行业好做法的基础上进行创新。如欧盟第三阶段成功创建了“新进入者储备300”计划，预留3亿吨排放配额，用于资助创新、可再生能源技术以及碳捕获和储存技术，这对创新的低碳能源示范项目以及全球CCUS发展至关重要。水泥行业应借鉴此类创新机制，推动自身创新发展。

  七、水泥行业制度设计要有包容性便于全面推广水泥行业的制度设计要有包容性，一是对不同所有制企业、外资合资企业、港澳台企业的包容，让大家一起参与配额分配设计;二是对不同区域企业的包容;三是对不同水泥品种的包容，尤其对生产特种水泥要包容，对生产低碳水泥更要鼓励;四是对与现有行业政策相衔接的包容。水泥行业的错峰生产政策、产能减量置换、节能减排环保政策是三项基本且关键的产业政策，这些政策为行业的供给侧结构性改革、化解产能过剩、促进价格向价值回归、促进行业健康发展作出了重要贡献。即便将来推行碳排放双控，这些政策仍不能全部替代，仍将对行业健康发展发挥不可或缺的作用，将与“双碳”目标新形势下的碳市场等手段一起，联合发力推动水泥行业向低碳乃至碳中和转型。

  综上所述，水泥行业纳入全国碳市场是实现“双碳”目标的重要举措。在制定碳排放配额分配方案及相关制度设计时，应充分考虑水泥行业的特点，实行总量与强度双控，使制度设计更市场化、更具进取心，与现有政策相衔接，有利于化解产能过剩矛盾，使碳市场交易有活跃度，维持“紧平衡”状态，鼓励创新，提高创新能力，并具有包容性，便于全面推广。通过这些措施，水泥行业将在实现碳减排目标的同时，实现健康高质量发展，为我国经济社会的可持续发展作出贡献。