近十年来，中国通信业在“政企分开、破除垄断、公平竞争、促进发展”的改革原则指导下，管理体制、运营机制和市场格局发生了巨大变化。其中，增值电信业务种类不断增加，应用领域逐渐拓宽，经营主体逐年增多，全国增值电信业务经营单位数量由1997年的2200余家增加至14000多家（2004年信息产业部年检统计）。在此期间虽然政府监管部门采取了降低增值电信业务市场准入门坎、扩大增值电信业务种类、下调电信资费、为增值电信业务经营单位核配专用短号码等措施，为增值电信业务经营者的发展和竞争提供了一系列的政策保障，但目前我国基础电信业务仍占主导地位，增值电信业务发展尚处于起步阶段。笔者根据通信监管的工作经历，对影响增值电信业务发展的因素进行分析，并提出自己的建议。

    一、影响增值电信业务发展的因素
    1.产业政策
    为适应世界电信业改革潮流，1993年我国也对电信业进行了适度开放，首先国务院决定放开经营无线寻呼等9项业务，并制定了一系列的政策。这为电信企业以外的企业进入增值电信业务领域提供了政策保证。

    然而，政策法规滞后又成为制约增值电信业务发展的首要因素。虽然市场开放了，准入门坎降低了，增值电信业务经营单位数量增加了，但市场准入后保护竞争环境的政策却存在很多问题。例如国家政策法规的制定滞后于技术、业务发展，难以及时解决市场竞争中出现的各种新问题（如电信业务分类问题、互联网业务中的跨省经营管理问题等）；增值电信业务经营者具有双重身份，对于基础电信业务经营单位而言他们是用户，对于接受服务的用户来讲，他们又是电信业务经营单位。在《电信条例》、《电信业务经营许可证管理办法》中对增值电信业务经营者作为用户的权力规定得很少，因此造成增值电信业务经营单位的公平接入权利得不到有效保障。

    2.基础电信企业的观念
    基础电信企业的垄断意识严重影响了增值电信业务的发展。在我国电信领域，“老牌”垄断经营的主导基础电信运营企业凭借其结构优势和经济优势，对新生的基础电信业务经营单位和增值电信业务经营单位，实行了限制市场竞争的策略。例如提供因特网接入服务业务的主导基础电信运营企业将其他ISP视为竞争对手，用排挤方式，人为提高接入成本，增设各种收费项目；拖延接入时间；在同一区域经营同一业务时，甚至采用不正当的手段拒绝为增值电信业务经营单位提供接入。在业务开办初期，甚至出现过ISP租用的专线费用比普通用户租用专线的费用还高的奇怪现象。拨号上网服务业务，虽然国家采取了一些宏观调控政策，如上网的通话费和信息费用下降、专线费用下降、为增值电信业务经营者提供专用号码等措施，促使上网人数迅速增加，但其他ISP所占的市场份额却逐年减少，其原因之一是基础运营企业和增值电信业务经营单位用户重叠。原因之二是ISP向用户收费难。

    但是，电话声讯台业务和手机短信业务的发展前期却恰恰相反，原因是由基础电信业务经营单位主动发起，且没有伤及其垄断地位。如天津最早进入电话声讯行业的近十家公司，由于和当时的电话局是合作经营的关系，电话局用中继线入股，采取3：7、4：6分成的方式，并代替其向电话用户收取收费的方式，当时每月到帐的信息费最低的为40多万元，最多的有100多万元。另外近几年发展起来的手机短信业务，虽然这项业务开展初期没有增值电信业务经营许可证，但在移动运营商的推动和帮助下，发展之迅速连移动运营企业都始料不及。

    虽然新生的基础电信运营企业为发展业务曾主动向增值电信业务经营单位提供优惠政策，如为经营无线寻呼业务、国内多方通信服务业务、呼叫中心业务的单位提供话费分成的优惠政策，但由于市场份额太小，依然无法与主导运营企业对抗。主导运营企业采取专用号码只能在有限的范围使用、增值业务不互联互通、服务器托管限制、合作时的排他条款等，致使增值电信业务经营成本增加。

    但是尽管如此，增值电信业务经营单位仍热衷于紧紧追随主导电信运营企业，其原因是主导基础电信运营企业具有下列优势：庞大的网络资源；众多的网内用户；良好的企业信誉；畅通的收费渠道。可以说主导基础运营企业掌握着增值电信业发展的命脉。

    3.行业信息不对称
    行业信息不对称是影响增值电信业务开发的一大障碍。信息不公开，使增值电信业务经营单位很难及时了解通信行业发展的准确信息，盲目投资，造成在增值电信业务领域的盲目跟风盛行，一哄而上、一哄而散的现象严重。无线寻呼、电话信息、因特网接入服务、VSAT、短信业务均有此类现象。在业务开办前期，新进入者很难了解行业发展中的真实信息，造成盲目进入；过度竞争和业务同质化使增值电信业务的竞争环境恶劣。1993年我国放开经营电信业务以来，在开办比较集中的增值电信业务领域中都出现了过度竞争和业务同质化的问题。如无线寻呼业务天津最多时高达70多家，为了生存各寻呼台使出浑身解术，采取降低服务费、免费改频入网、销售终身免费BP机等方式，以降低服务标准为代价，加速了无线寻呼业务的衰败。这样做的结果是既损害了行业利益也损害了消费者的利益。如1998年至2001年受全球互联网泡沫经济的影响，我国因特网接入服务业务一度也成为增值电信业务的主力军。然而由于业务同质化严重（专线接入和拨号上网服务），市场份额小，竞争变得异常激烈，到今天，大部分先驱者已败下阵来。从2001年开始，手机短信业务又成为增值电信业务新的主力军，近三年天津市新增的增值电信业务经营许可证中有70%是经营短信业务的。目前跨省经营短信业务的经营单位约有500家，但短信业务总收入的80%，却集中在十几家经营单位手中，大部分中小企业无力开发新产品，只能跟着感觉走。因此，有些中小企业为了及早收回投资，不惜采取不正当的手段，损害行业发展的长远利益。

    经营中，由于受制于基础电信业务经营单位，增值电信业务经营单位很难了解电信用户的真实需求，使业务开发目标不明确，如手机短信业务、增值电信业务经营单位和基础电信运商之间的互动作用尚未发挥出来，导致新业务研发和用户需求脱节。因为大量用户信息都在基础电信运营商那里汇总，而基础电信运营商又不会把用户信息传递给增值电信业务经营者，所以增值电信业务经营开发的产品不具有针对性。在增值电信业务市场中，市场应用扩散速度很快，如果不能将研发的产品立即投入市场，并占领市场，很快就会被其它竞争对手效仿，失去发展的时机。究其根本原因，是市场信息不对称，使业务开发的基础信息不能及时准确地到达增值电信业务经营单位那里，致使决策失误。

    4．后续资金不足
    后续资金不足直接影响着增值电信业务的可持续发展。增值电信业务经营者大部分是民营企业，前期投资基本是靠个人资本积累。发展初期受来自市场准入、运营企业、市场等方面的影响，在有限的时间里未必能迅速盈利，继而就会面临后续发展资金不足的问题。我国现行的投资资金来源渠道有四大部分：包括财政资金、信贷资金、自筹资金、利用外资。由于我国信用体制尚未健全，增值电信业务经营单位的投资资金来源大部分靠自筹或利用外资。由于信用问题，国内金融机构很少能向民营企业提供贷款。另外，由于基础电信业务的垄断作用，使国际上的风险投资对中国的增值电信业务经营者的投资变得慎之又慎。因此，后续资金不足成为影响增值电信业务经营单位可持续发展的重要因素。

    5.收费方式单一
    收费方式单一也阻碍着增值电信业务的发展。1980年到1993年国家制定了相关政策支持电信业务优先发展，使我国电信业由制约国民经济发展的瓶颈，发展成为支持国民经济发展的重要的公共基础产业。但是，由于电信领先于其他行业的发展，在其自身的发展中也遇到了一些制约因素。如增值电信业务经营单位在开展面向大众用户的服务时，由于向用户收费的方式单一化，使增值电信业务经营者，必须走由基础电信业务经营单位代收费这一独木桥。目前主要涉及的有信息服务业务，如电话信息、手机短信、电子邮箱服务等。受经营者的规模比较小，业务网点少，业务量小，持卡消费者数量小等因素的影响，增值电信业务经营者只能依靠基础电信业务经营单位为其代收费用。同时，我国金融系统业务发展滞后，也为基础电信业务经营者垄断增加了新的砝码。

    二、促进增值电信业务发展的对策
    1.政府监管方面
    中国的政府职能正在由管理经济政府向服务政府的方向发展，通信监管部门也应营造公平的竞争环境，放宽准入、限制基础运营企业经营增值电信业务、奖优罚劣、严厉处罚违规者。而通信监管部门如何利用有限的监管力量，营造公平有序的电信竞争环境，将是“十一五”期间通信监管部门必须面对和解决的客观实际问题。

    首先，通信监管部门应根据业务发展状况，及时调整增值电信业务的管理范围。应明确区分增值电信业务和电信业务代理的差别。因为每项增值电信业务的开展都要依托基础电信业务经营单位批发某些电信资源，再分销给大大小小的用户，因此在这一点上，其实增值电信业务经营单位也是基础电信业务经营单位的代理商。按照行政许可法的规定，凡是企业可以自主决定的、市场可以调节的、中介机构可以提供服务的经济活动，政府部门应取消审批。在短信业务管理中，中国移动和中国联通不断根据出现的问题，对信息服务提供单位进行管理，而且可控。笔者认为：应着重研究将有些基础电信运营企业能管好的增值电信业务调整为电信代理业务，交由基础电信业务经营单位自行管理。

    其次，政府监管部门必须完善相关规定，要求基础电信业务经营单位为获得增值电信业务经营许可证的单位提供通信线路和设施，明确增值电信业务经营单位作为基础电信运营企业用户的权力，为增值电信业务经营单位公平竞争提供制度保障，促进电信市场的有效竞争。

    第三，建立并逐步完善电信市场信用监督和管理体系。信息产业部应尽快建立全国统一的电信信用信息监管平台，做到本行业信用信息资源共享。同时尽快建立和完善失信惩罚机制，明确在市场经济中，失信的法律边界是什么，失信到什么程度将给予何种程度和形式的制裁。通过这种失信惩罚机制的设立，做到“闯红灯者受罚”，加大企业或个人失信的成本，迫使其行为趋向守信，让诚信成为守信者的通行证。

    第四，发挥信息产业部条条管理的优势，建立跨省经营单位的协作监管工作机制，使部与省之间、省与省之间协同管理，使违规得以及时处理。

    第五，改进管理方式，建立增值电信业务行政审批和监管电子系统，将电子政务引入至电信业务经营许可证的审批及监管工作之中，以适应电信技术、互联网技术的迅速发展。使许可证申请、年检等工作实现网上咨询、网上填报信息、网上初审、网上查询，为增值电信业务经营者提供公开、公平、高效、便捷的服务。

    第六，政府要加大公共信息的透明度。及时公布与行业管理相关的政策法律法规和有关信息和数据。

    第七，处理好通信监管人员和被管理者的比例严重失衡的矛盾。进一步完善监管执法体系，使通信监管部门在增值电信业务管理中真正到位。

    2. 电信业务经营者
    今天的电信业已经形成了一个完整的产业链条，产业的健康发展有赖于每一个环节的正常、合理的运行。增值电信业务经营单位作为其中不可缺少的一环，将成为电信业有效可持续发展的重要推动力。据预测，2006年全球增值电信业务收入将增至30%，中国也将达到20%。因而我国增值电信业务领域充满了商机。增值电信业务经营单位要充分挖掘自身蕴藏着的巨大创新潜力，把握好电信改革和信息技术进步带来的机遇，扮演好自己的角色。

    *基础电信业务经营单位
    首先，基础电信业务经营单位应转变观念，把增值电信业务经营单位真正作为产业链中的合作伙伴来看待，克服“大而全”的垄断意识。应做好基础电信业务服务，为所有增值电信业务经营单位提供技术先进、稳定可靠、安全快捷的基础运营平台，保证网络服务质量优良、接入条件公平、收费标准公开透明、代收费结算及时准确。如果以合作的姿态来主导增值电信业务的发展，将促进增值电信业务的发展；如果基础运营企业以主宰的身份来“统治”增值电信业，将遏制增值电信业的健康发展。

    其次，基础电信业务经营单位行业发展龙头作用不可低估。基础电信业务经营单位要想真正成为纵向一体化合作共赢体系中的龙头，笔者认为其最好不要参与经营增值电信业务，应只负责网络建设和开发建设新业务平台，引导增值电信业务经营单位积极参与，提高网络利用率。基础电信业务经营单位在业务开发时首先应该考虑经营模式、用户接入、用户认证、用户资料管理、计费结算的管理是否符合国家政策，是否损害电信用户的合法权益，这样可以有效避免此前手机短信业务开办中的一些违规现象，如短信陷阱、资费欺诈、业务失控等现象再次发生。如果基础运营商既是基础电信业务经营者，又是增值电信业务的经营者，并参与竞争，必将导致增值电信业务市场失衡状态。

    *增值电信业务经营单位
    首先，增值电信业务经营单位应充分发挥自身优势，适应市场需要。电信属技术驱动型产业，但目前电信技术正由技术驱动向市场趋动的方向发展，增值电信业务市场需求很旺盛。增值电信业务经营单位应充分发挥小而专的优势，面向市场关注不同行业用户的个性化需求，针对行业用户的实际需要，量身订制出一系列的增值电信业务服务项目；对现有的大众客户群体市场进行细分，为不同年龄、不同收入、不同兴趣爱好的用户提供不同的增值电信业务；将注意力多投入在基础运营企业难以涉足的增值电信业务领域、难以实现的业务项目上，避免和基础电信业务经营企业开展的业务重叠。

    其次，增值电信业务经营单位应增强社会责任感，摆正经济利益与社会效益的关系，短期行为和长期发展的关系。增值电信业务经营单位应珍惜电信业务发展的良好机遇。目前我国增值电信业务市场尚不成熟，社会各界对电信业务发展中出现的问题的承受能力非常有限。基础电信运营企业的开放合作共赢意识尚处于萌芽状态，合作模式仍处于试探阶段。手机短信业务中的违规行为已成为一个倍受关注的社会焦点问题。古人云：“君子爱财，取之有道”。增值电信业务领域商机无限，经营者应将精力投入到市场真正需求的业务开发方面，去赢得市场获取正当效益，切不可图一时之小利，损害行业的长远发展。

    第三，目前增值电信业务领域投资小、收益好、见效快的业务当属信息服务业务，但信息内容一直受到社会各界的广泛关注，如固定电话信息服务开办中的问题使得这一业务自开办起年年都要专项清理整治，每清理一次，业务收入就萎缩一节，更重要是的行业声誉受到严重的影响。这一点应充分引起各经营单位的注意，避免成为行业发展的梗阻。

    *中介机构
    目前我国有6亿电话用户、1亿多互联网用户和上万家增值电信业务经营单位，如此庞大的被监管群体，仅依靠全国500名公务员来维护电信市场秩序，难度可想而知。按照行政许可法的规定，对于行业协会可以自律的、中介机构可以自行服务的，政府部门应充分发挥行业协会、咨询机构的中介作用。

    首先，行业协会可将小企业汇集在一起形成合力，维护增值电信业务经营单位的合法权益。由于增值电信业务经营单位身单力薄，在业务接入、代收费标准、电信资源租用等方面，难以实现与基础电信业务经营单位及相关行业主管部门进行对等交流及产业链各个环节的衔接和配合。

    其次，行业自律是保护增值电信业务市场健康发展的一个重要方式。在增值电信业务开办中，总会有部分经营单位采取“短视”的行为，采用不正当的手段从事业务活动，其结果是既损害了消费者的合法权益，又损害了行业的整体利益。行业自律可将这类问题消灭在萌芽状态。

    第三，解决增值电信业务经营单位信息不对称问题。协会和咨询机构可以发挥自身特点，为增值电信业务经营单位提供一整套的服务，包括市场准入前的市场调研、相关政策指导、如何申办电信业务经营许可证手续；收集各项增值电信业务开办中的市场动态信息；跟踪研究、分析新业务的发展；增进行业间的国际国内交流。

    三、展望
    随着政府职能的进一步转变，执政能力的不断提高，监管部门将会为电信业发展提供优质的服务，创造公平公正的竞争环境。如正在修订中的《电信法》将增值电信业务的经营许可制改为许可、登记制，在互联网管理中信息产业部建立ICP、IP地址网上备案管理系统，建立全国性的网络化电信监管平台，逐渐引入信用等级管理制度等，将会为电信业的发展提供宽松的政策环境和竞争环境。

    新技术的发展使IP网正朝着可管理的方向发展，我国电信运营企业的经营观念将由传统的圈地方式、价格竞争方式，转变为按照用户的需求提供增值电信业务。基础电信业务经营单位由于面临传统语音业务下滑、网络利用率下降的困境，必将对增值电信业务投入更多的关注，并利用先进的网络、庞大的用户群体、良好的企业信誉、有限的运营牌照等优势，在增值电信业务的发展中，发挥好龙头的主导作用。

    相信随着电信技术的不断发展，网络信息市场需求的激增，我国增值电信业务将迎来发展的新机遇。