带着争议和喧嚣的房地产市场一进入２００８年就迎来一场“新政”。国务院今
年的第三号文件就直指“开发商囤地”现象，出台了一系列针对性的措施。在这些堪
称重拳的调控措施之下，房地产行业会继续毫发无损还是终于迎来一个拐点？

　　２００８年１月７日，国务院名为《国务院关于促进节约集约用地的通知》（下
简称《通知》），强调促进节约集约用地是中国长期方针，并提出了２３个方面的要
求。《通知》最引人注目的地方是将闲置土地的处置作为一个方面单列，明确要求，
土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定
收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及
时处置、充分利用。

　　国土部于１９９９年出台的《闲置土地处置办法》规定了对闲置土地征收闲置费，
上限为土地出让金的２０％。国务院３号文此次不再将２０％仅作为上限，而是明确
土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的２０％征收土地闲置费。此外，
对于闲置土地特别是闲置房地产用地，还要征缴增值地价。该通知要求国土资源部要
会同有关部门抓紧研究制订具体办法。２００８年６月底前，各省、自治区、直辖市
政府要将闲置土地清理处置情况向国务院做出专题报告。

　　双重理由

　　“这个《通知》实际上已经不是‘宏观调控’，而是‘微观调控’了。”一位上
海的房地产业内人士告诉记者，“实际上，以后开发商手里握着的地就是一个定时炸
弹，期限是一年。一年内不开发，没事，超过一年不到两年，收２０％闲置费；超过
两年，最狠是无偿收回，最轻也是等价置换，还要征缴增值地价，也就是说，开发商
一分钱没赚，还要白亏进去自己的资金成本。”

　　这个针对房地产开发商囤地行为的狠招并不是无缘无故出台的，此前，社会各界
舆论和专家学者普遍把２００７年的房价猛涨归咎于开发商的囤地捂盘行为。

　　而从宏观层面来看，十七大后中央政府把耕地保护工作提到了一个新的高度。据
《财经》杂志报道，牵头负责起草该《通知》的国土资源部土地利用司官员表示，国
务院此次《通知》主要是为全国各地膨胀的建设用地需求“找出路”，并不等于一般
的土地调控措施。面对各地强劲的用地需求，中央政府开出的“药方”很简单，就是
要立足于提高土地利用效率，尽可能节约使用土地。

　　在此多种理由交织下，针对房地产行业的土地闲置问题开刀是完全顺理成章的。

　　囤地之祸

　　开发商囤地捂盘现象在多大程度上造成了社会资源的浪费，我们从一些相关的研
究报告中就可窥一斑。

　　２００７年８月初建设银行研究部发布的《下半年经济金融形势分析与预测》报
告显示：２００１年初至２００７年５月份，房地产开发商累计购置土地面积２１．
６２亿平方米，但实际仅开发完成１２．９６亿平方米，相当数量的土地被囤积和倒
卖。

　　另一份由北京师范大学金融研究中心所作的《中国房地产土地囤积及资金沉淀评
估报告》则估测，到２００７年底，开发商通过规范渠道的囤地规模约为８亿平方米，
规范和非规范囤地约为１０亿平方米。北京师范大学金融研究中心主任钟伟更是以资
金为王、土地为祸形容现在的房地产行业，并认为，这是对房地产行业和金融行业是
一场危险而巨大的赌博。

　　根据公开资料的统计，实际土地储备规模在１０００万平方米以上的开发商包括
碧桂园、万科、保利和招商地产，其他土地储备较多的开发商还包括金地、北京城建、
中宝、华侨城和河南建业。而从省份来统计，近５年闲置土地量最多的４个省分别是
山东、江苏、浙江和四川，四省占全国闲置土地总量的三分之一。开发商大量闲置土
地，直接造成了市场上商品房供应不足，而供需失衡最终推高房价不断疯涨。

　　开发商捂地从短期看有助于提升开发商的利润，但从长期看，给整个房地产行业
的健康发展背上了沉重的包袱，通过对土地购置费用、开发土地面积、房地产公司资
金来源、上市公司财务指标等数据进行分析，钟伟初步估算，截止到２００６年年底，
沉淀在囤积土地上的资金高达２．４万亿元，可怕的是其中有１．０８万亿元来自银
行信贷。也就是说，一旦房地产行业发生大面积风险，将直接严重影响到整个金融系
统。

　　国土资源部土地利用管理司副司长冷宏志此前也表示：“土地闲置这个情况，按
照国务院文件的要求，我们２００４年之前搞了一个对城镇规划区内的闲置土地进行
了一次清理，清理结果是到２００４年底，全国的闲置土地是１０７万亩左右（相当
于７．１３亿平方米左右），空闲土地是８４万亩左右。我们前不久发了一个明传电
报，明传电报里边就明确要求各地要加快对闲置土地清理和处置利用，那么重点是要
清理房地产这块的闲置土地，这块的数字按照我们的时间和进度安排，到２００８年
６月份，整体一个数字才能出来。”

　　种种数据和现象都表明，针对房地产企业囤地行为的遏制措施已经是不得不发了。
问题是，很多人担心，这个针对闲置费的措施很可能也是到了地方上就“无疾而终”
了，真的是这样吗？

　　力度加大

　　值得注意的是，“闲置费”并不是首次针对囤地行为的调控措施，从２００７年
１０月份至今，国土资源部、建设部等相关部门已经多次发出相关的紧缩措施。

　　２００７年１０月２８日，国土资源部相关负责人在对近期土地调控政策进行解
读时强调：各地土地管理部门要加大闲置土地清理力度，重点对囤地开发商进行查处，
为此国土部门已经制定了详细的措施。

　　这些措施包括：一、要求实行“净地”出让。二、合理控制单宗土地出让规模。
三、规定每宗土地的开发建设时间。四、是加大闲置土地的处置力度。其中就规定，
对超出合同约定动工开发日期满一年未动工开发的，要依法征收土地闲置费，并要责
令有关企业限期动工、竣工。土地闲置费原则上按出让或划拨土地价款的２０％征收。
满两年未动工开发的，要坚决无偿收回。对虽按合同约定日期动工开发，但开发建设
面积不足三分之一或已投资额不足四分之一，且未经批准中止开发建设满一年的，要
严格按闲置土地依法进行处理。

　　而这次《通知》实际上就是对“国土部土地新政”的强化和细化。强化处在于，
此《通知》以国务院名义直接下发各条块部门，力度远超由某个部委下发的文件；细
化处《通知》新增加的两条：一、　对于闲置土地特别是闲置房地产用地，还要征缴
增值地价。二、　该通知要求国土资源部要会同有关部门抓紧研究制订具体办法。２
００８年６月底前，各省、自治区、直辖市政府要将闲置土地清理处置情况向国务院
做出专题报告。

　　这两个条文让地方政府从中“做手脚”的空间大大减小，不仅明确了“增值地价
归国家所有”，还设定了“６个月”的处理期限。这个游戏规则意味着，囤地者风险
和收益将不成正比，土地如果贬值了，自己负责，土地增值了，利益归国家所有，而
地方政府如果到时候做不出令中央满意的专题报告，政治前途很可能大受影响，这种
“利益”式的调控手段显然比以往空喊口号来得有力。

　　中国指数研究院华东分院副院长陈晟表示：“《通知》首次出现‘对闲置土地特
别是闲置房地产用地要征缴增值地价’，这是一个重要政策。之前对囤积土地的处理
也有很多说法，但多半是征收闲置土地的闲置费。这个费用相对于轮番上涨的地价来
说，是非常少的，实际上不足以抑制开发商囤地以待增值的冲动。而这一新政策及其
后续细则的出台，有望抑制多数开发商的囤地念头。”

　　规避不易

　　在时间把握和打击力度上都明显提升的《通知》显然还无法回避一个疑问：所谓
“闲置土地”该如何定义？这个问题不解决，开发商也就很容易规避掉政策了。在这
里，我们不妨看看在整治囤地中走得比较前面的几个城市的做法。

　　２００７年房价涨幅最高的城市当属深圳，而整治囤地的脚步也数它最快。据深
圳市国土房产局透露，深圳已清理已批未建地７３８宗，约２０２６万平方米，收回
使用权２７宗，面积约８７万平方米。此外，据深圳国土部门表示，有望在２００８
年开始尝试征收闲置土地增值地价。

　　深圳市国土房产局相关人士介绍，具有下列情形之一的也可以认定为闲置土地：
一是指国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发日期，自国有土地
有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满一年未动工开
发建设的；二是已动工开发建设但开发建设的土地面积占应动工开发建设总土地面积
不足三分之一，或者已投资额占总投资额不足２５％且未经批准中止开发建设连续满
一年的；三是法律、法规、规章规定的其他情形。

　　比邻深圳的广州市也不含糊，据广州国土房管局相关负责人表示，广州已经开始
按照土地出让金２０％的比例征收土地闲置费，并会按照国家要求对闲置土地征缴增
值地价。

　　据介绍，广州市去年对商品住宅用地开发建设情况进行了全面清查，清查范围覆
盖了１９９２年土地有偿使用制度建立以来至今所有的商品住宅用地，共清查商品住
宅用地７２９６宗、用地面积７８平方公里。其中，对清查中发现无法定原因闲置２
年以上的土地，按“应收尽收”的原则无偿收回，累计收回商品住宅用地１０．４平
方公里。２００７年收取土地闲置费３２００万元。

　　２００７年９月后，广州修改了国有土地使用权出让合同，建立了更加严厉、严
格和严密的闲置土地、囤积土地处置办法。在约定动工时限的基础上，又严格约定开
发建设项目的预售、竣工等环节的时限。违反约定超期限动工、预售或竣工的，将采
取收取违约金、调整土地出让金收取标准直至解除合同、无偿收地等措施追究违约责
任。

　　在南京，这个“闲置收回”的政策被执行得更早，据当地媒体统计，２００６年
和２００７年，共有５０００亩闲置土地被依法收回。最有名的案例是２００５年挂
牌出让的南京新街口铁管巷Ａ、Ｃ地块，因受让单位严重违约，被依法收回土地使用
权，８１５０万元定金不予退还，并成功组织重新出让。并且，在此期间南京收取了
土地闲置费１０００余万元，对３０多幅闲置土地发放了限期开工建设通知书。

　　这些城市的经验都表明，只要地方政府真的愿意花力气执行中央制订的政策，现
有的条文已经足够震慑囤地者了。“闲置费”并不是很多人想像中那样好规避的。